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应对环境危机:碳税推进新一轮环境税制改革,这是空气净化空气治理的有效举措吗?

日期: 2018-12-26
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应对环境危机:碳税推进新一轮环境税制改革

应对环境危机:碳税推进新一轮环境税制改革,这是空气净化空气治理的有效举措吗?   

   新一轮财税配套改革正按照十八届三中全会关于全面改革《决定》的顶层规划和中央综合改革领导层的部署拉开帷幕。环境税制改革是税改的重要组成部分,服务于打造中国经济“升级版”、应对环境危机挑战促进可持续发展的大局。环境税制改革的直接导向是以“税制绿化”调节经济生活,激励经济活动主体的减排、治污、低碳化发展。具体改革内容既包括排污费的“费改税”,也包括使已有税种如资源税、消费税更好发挥绿色发展促进作用。另外,在加快立法阶段,也很有必要研讨未来我国可否开征类似于“碳税”这样的环境税。 
  
    从应对雾霾为代表的环境危机挑战的迫切需要和实现伟大民族复兴“中国梦”长期战略目标来看,我国的税制绿化和在未来开征“碳税”式环境税,从根本上说,是中国自身追求可持续发展的必然选择。从本质上说,为了中国更好地以“后发优势”加快转变发展方式,实现“和平崛起”中的现代化,客观上需要碳税这一选项(具体名称表述可以另议)。对其利弊权衡和推出时机的选择,需要有明智的全局观念和动态把握。 
  
    国外实践已证明有效性 
  
    欧盟一些国家征收碳税的效果表明,碳税是一个有效的环境经济政策工具,可以较好地起到减少污染物排放以及二氧化碳排放、提高能源效率的作用。开征碳税国家的生物燃料使用范围大幅扩展,化石燃料的使用则明显减少,这使得这些国家的能源供给结构发生了显著优化,碳税开征带来了这些国家温室气体排放量的降低。 
  
    欧盟一些国家在引入碳税时,大都遵循了宏观税收强度中性原则,即在开征碳税的同时,降低其他税种(社会保障税和企业、个人的所得税)的税负,从而保持宏观税负水平不变。这实质是通过税收结构的优化达到了“双重红利”的效果:一方面,增强了税制在环境保护方面的效应,更加“绿色化”;另一方面,减少了其他税收负担,降低了征税的福利成本,这种双重红利的效果,会大大减少改革阻力,保证改革的顺利进行。这方面的经验我国可以适当借鉴。 
  
    应该看到,各国在开征碳税时的经济社会背景是不同的,也有各自的政策目的。例如,1991年瑞典开征碳税时已经初步解决了环境污染问题,当时的主要目的是进一步减少对化石燃料的使用、提高能源效率,减少污染物和温室气体排放;德国实施生态税改革则是希望通过引入生态税,在提高能源效率的同时解决社会保障成本和经济增长方面的问题。基于国情优化税制的结果是,开征新税并没有对GDP增长产生明显负面作用,从长期来看恰是更好地促进了经济增长。 
  
    宜动态把握推出时机 
  
    我国1994年的全面税制改革推演至今,虽有一系列新的改革举措陆续推出,但在十八大后按照“五位一体”要求贯彻科学发展观,需要加快建设资源节约型、环境友好型社会,发展低碳经济和循环经济,因而税收制度体系必须进行大力度的绿化。同时,能源价格的提高是大势所趋,其中税收占总价格的比例也应有所提高。在此背景下,可以借碳税的开征,对整体税制结构加强“绿化”为导向的优化调整,推进环境税体系建设。 
  
    有一种担忧是碳税的开征会影响中国产业的国际竞争力,并对GDP产生负面影响,尤其是在目前全球金融危机后中国潜在增长率下滑的大背景下,更不宜开征。其实从欧盟国家的实践结果看,实施环境税制改革、开征碳税是可以实现环境保护和经济增长并行的。从笔者所做的模拟分析看,短期内由于征收碳税导致生产成本提高,部分企业将会采取减少生产的措施,静态地看失业压力会有所增加。但随着时间的推移,碳税对经济总量的这种不利影响将逐步减弱,最终会形成正向拉动。从中长期考量,碳税的开征肯定会对经济的长期稳定增长和发展方式转变,起到促进作用。当然,在我国推出碳税的时机亟需着眼全局合理把握:在经济明显下滑的阶段,显然不宜出台;但到了经济企稳向好却又并未进入显著通货膨胀状态的区间内,则是较好时机。 
  
    还有一种担忧是在于企业将碳税负担向百姓转嫁,这种说法貌似考虑百姓利益,其实落入了“似是而非”情形:凡是流转税(间接税)都存在着或多或少转嫁的可能性,但企业间的竞争可以减少转嫁,一定程度转嫁之后升高的产品价位,亦会促使消费者节约使用资源、能源;政府调控的要领,其实不是“防止企业将负担向百姓转嫁”,而是维护企业公平竞争的规则和环境,促进优胜劣汰挤掉落后产能,并及时酌情提高对低保人群的补助标准。 
  
    倾向于消费行为调节 
  
    从理论上来说,碳税是针对二氧化碳排放量征收的,但从各国实践情况来看,碳税则一般是对煤、石油、天然气等化石燃料按其含碳量设计税率征收的,实践结果与理论设想的偏差不大。从本质上讲,碳税就是通过增加税负来提高含碳的化石能源的价格,以促进能效的提高和资源的节约使用,相对减少温室气体的排放。从碳税的形式看,各个国家的情况也各不相同,有的作为独立税种,更多的则作为早已存在的能源税或消费税的税目形式出现。就中国而言,目前讨论中,可提出的主要备选方案有三种:一是新开征环境保护税,碳税作为其中的一个税目引入;二是比照我国的燃油税改革,在消费税中引入碳税;三是将碳税纳入资源税中,按照含碳量不同设定不同的税率。 
  
    笔者认为,碳税的具体形式只是技术问题,相比开征与否,绝不是核心问题和基本问题。上述三个方案思路各有特色,可以结合已有的消费税、资源税改革进度,在设计时统筹考虑,最后通过立法与决策程序定夺。相比而言,虽然都是促进节能降耗减排,但碳税的目的更倾向于对企业、个人化石能源消费行为的调节,与资源税应追求的调节级差地租、促进资源开发企业公平竞争等目的,差异还是比较明显的,故笔者认为,应首先在前两个方案中考虑作出选择。资源税改革则最好另外设计,并应抓紧时机先于碳税安排较快动作。 
  
    除了前面提到的保持宏观税负稳定外,在碳税设计方面还应重点强调以下几点,以减少出台阻力、降低操作成本。 
  
    一是设计优惠税率(征税标准)。应根据经济社会发展的需要,对能源密集型行业给予一定程度减税,以适当考虑这些产业的生存能力和国际竞争力。同时,对积极进行二氧化碳减排并达到一定标准的企业,给予减免税优惠。这是各国通用的做法,为了保持国际竞争力,发达国家的碳税往往实行差别税率,对工业、农业等受碳税影响较大的部门适用低税率,而对家庭和服务业则征收较高的正常税率(可配之以低收入家庭补贴)。 
  
    二是以低税率启动,之后逐步提高税率水平。我国在碳税开征之初应设定较低的税率,之后再酌情逐步提高税率,同时采取税收改革预报制度,让公众知晓税率是会逐步提高的。这既减少了最初开征时的阻力,考虑了纳税人的承受能力,也能有效地引导纳税人改变其行为。采用预报制度逐步提高税率水平,即可以给企业缓冲期和调整期,同时又产生不断引导企业积极改进工艺、致力于提高能效水平的长期环保行为。 
  
    三是控制碳税的征管成本。好的环境税收政策,不论其在制度设计上多么完善,都需要征收管理的可行性和可操作性,否则会失去其实际意义并最终会遭放弃。降低碳税征管成本的要领,包括使征税点尽可能地接近化石燃料生产环节和进口环节,以方便涉税信息的征集和控制;按二氧化碳估算排放量简明划一征收,降低税务机关的行政成本;设计较低的一般税负水平,差别税率尽可能具有行业性,而不是对单个公司优惠。 
  
    四是考虑低收入家庭的承受能力。碳税开征后,未来有可能覆盖居民家庭时,应针对低收入家庭的实际税负增加情况,在已有的“低保”体系运行中,对他们适当调高财政补贴标准,以维系和促进社会稳定。 
  
    五是可以考虑碳税收入在一个时期之内安排定向使用。比如碳税可以在未来成为独立税种而开征,其收入(或收入中的一部分)可以考虑经过预算管理程序,至少在一个时期之内(如开征的头五年至十年)作为支持环境保护和节能降耗、减排治污的专项基金或特定工程项目资金来源来使用,以助于全社会提升对这一税种的认可度。(财政部财政科学研究所所长 贾康) 

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