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土壤修复市场将有法可依 环保部建议稿基本形成

日期: 2018-12-26
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    土壤修复市场将有法可依 环保部建议稿基本形成

     吸引了启明创投、青云创投、金隅集团等投资基金和企业投身其中的中国土壤修复行业,即将迎来首部基本法律。这部法律的出现,将会打消参与者时常感受到的市场的混乱无序和困惑。 

  近日,经济观察报从环保部了解到,由环保部起草的《土壤污染防治法(建议稿)》已经基本形成,正在征求各方意见,并将于今年年底上报给全国人大环境与资源保护委员会(以下称“环资委”),由环资委组织协调各方意见后,再上交至国务院法制办。 

  正在等待提交至环资委的《土壤污染防治法(建议稿)》总共为八章。其中包括总则、土壤环境监督管理、土壤环境保护的规划和标准、土壤环境的保护和改善、土壤污染的风险管控、污染土壤的修复、保护责任的界定以及污染土壤修复的监测措施八项内容。 

  据了解,准备提交的《土壤污染防治法(建议稿)》更注重对土壤环境的保护和改善。 

  北京理工大学法学院教授罗丽说,“这部法律非常重视土壤环境的保护,在基本原则里面也规定了保护优先,并制定了专章‘土壤环境的保护和改善’,主要根据土地类型做出不同的保护措施,针对不同的情况进行预防性的企业规定,为避免工业活动中对土壤环境的破坏制定了一些条款,对土地的风险管控进行了明确规定。”罗丽参与了《土壤污染防治法(建议稿)》的起草工作。 

  立法核心内容 

  据悉,分区分类管理方式将在《土壤污染防治法(建议稿)》中得到体现。 

  在农业用地污染防治方面,“首先对农地污染情况进行调查,然后进行分区分类管理,对于确实有污染的农地,首先控制起来,避免造成更大的污染,对于比较好的土地就要保护起来,对于有风险的农地,则需要指导农民改种其他经济作物,避免对食品安全造成影响。”罗丽说。 

  而在工业用地污染防治方面,将设置一些条款,把工业生产活动控制在对土壤破坏的最低限度内,对土地进行风险管控。 

  经济观察报了解到,在《土壤污染防治法(建议稿)》的草拟过程中,争议较多的部分是关于土壤环境标准问题。这同时也是影响土壤修复行业发展的最关键因素之一。罗丽说,“土壤环境保护的标准问题也是土壤污染防治法中的重要内容,到底是要延续目前现有标准,还是在目前标准基础之上进行创新,是我们专家组讨论得比较多的部分。” 

  此前,南京环科所对我国现有的土壤环境标准进行了更新修订,其中包括《农用地土壤环境限值》和《工业用地土壤环境限值》。尽管这两项研究成果已经得到环保部充分认可,成为国家级环保科技成果,但目前并未被正式采纳,行业内对土壤环境的评估依然以1995年的《土壤环境标准》为依据。 

  过去很长一段时间,中国环境监管的目光长期锁定在“三废”(即“废水、废弃、危险化学品”)方面,而忽视了工业生产对土壤和地下水的污染,同时,企业对土壤和地下水的污染并没有承担相应的法律责任。

  环境保护部南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任林玉锁说,“这就造成了工厂在生产过程中对土地污染和地下水污染没有承担相应的法律责任,土地流转人变了之后,原来的责任人不承担相应的法律责任,很多退出来的土地其实污染是相当重的,这是相当大的问题,而问题的根源在于中国现在还没有一个专门的针对土壤污染的法律。” 

  土壤污染主体的义务和责任在《土壤污染防治法(建议稿)》也有明确规定,而土壤污染损害责任保险将帮助解决修复资金问题。“在土壤修复的时候要明确主体以及他承担的相关义务和责任,对承担修复责任的主体,如果不履行责任或者没有能力履行责任,导致污染区块可能造成公众健康危害时,规定了要由有关政府对污染土壤进行修复。”罗丽说。 

  尽管“谁污染,谁治理”已经成为行业内达成共识的修复方案,但中国仍存在大量历史遗留的污染土地,以及责任主体已经破产无法负担修复费用的案例。 

  对土壤污染主体的讨论是由2006年发生在武汉的一场官司引起的。当年位于武汉市的赫山地块被武汉三江航天房地产公司竞得,但施工建设中陆续发生工人中毒事件,随后市环保局对现场进行调查时发现,该地块土壤已被严重污染。最终,武汉市土地储备中心退还开发商土地款,并赔偿1.2亿元,收回土地。然而,造成这块土地污染的原武汉市农药厂早在1994年就已破产,在责任主体已经破产无法负担修复费用的情况下,地方政府只能吞下“苦果”,承担了2.8亿的土壤修复资金。 

  类似找不到责任主体的污染地块还有很多,这些曾经分布在城市边缘的工业地块,如今随着城市的扩张,已经成为了具有较高商业价值的珍贵地段,而随着城市扩张和产业调整,大批工业企业正在搬离都市,为土壤修复行业带来市场空间。土壤修复是这些污染地块重新走上拍卖场的必要前提,但如何评估、修复标准、资金来源等问题尚未有统一的市场规范,土壤修复市场鱼龙混杂。 

  自2006年以来,中央政府已经颁布了多项政策法规,对土壤保护治理领域进行规范,各地政府也颁布了各自的政策法规进行细化管理,但这又回到了那个老问题上——中国并没有统一的土壤污染防治的法律依据。 

  规范土地治理程序 

  目前正在设计的《土壤污染防治法》将会参照各地实践,对如何进行风险评估、修复、流转等问题做出规定。“地方法规也在细化如何对辖区内场地进行管理,这些文件对于工业企业搬迁如何进行修复,修复过程中应该采取哪些措施和程序,以及今后如何利用都进行了明确规定。”罗丽对经济观察报表示,“比较各地的污染地块治理以及修复程序,沈阳市的规定较为详细,但是各地可能有自己的特点,规定的程序会有所不同,对于污染地块修复问题,以及修复之后如何合理利用,在立法中会参照考虑目前现有的做法。” 

  2007年,沈阳市环保局与市国土局联合发布了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法(试行)》,其中规定了污染场地治理修复具体程序,要求企事业单位向环保部门申报土地污染程度,在变更用途、破产、倒闭、搬迁或者开发之前必须进行土壤环境评估,被认定为污染场地的必须进行修复治理,结果需要经过画报部门验收,企业破产、倒闭后其土地使用权将被收回国有,土壤修复费用由地方政府承担。 

  中国目前已基本形成了一套特有的污染场地管理体系:从企业关闭搬迁到调查评估,到风险控制与修复,再到土地规划调整,以及最后的流转再利用,整套体系涉及到四个部委的职能,其中包括工信部、国土部、住建部、环保部。 

  “现在四个部门需要一起管,从管理的流程来说,企业关闭搬迁、调查评估、风险控制和修复、再开发利用四大环节中间的流程谁来做,怎么做?什么时候修复,怎么修复,修复到什么时候行?这两个问题解决了,土地的再开发利用变成了常态性问题就好解决了。”林玉锁说。 

  2014年4月,环保部会同国土部发布了全国土壤污染状况调查公报。调查结果显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,全国土壤点位超标率为16.1%,其中耕地的超标率高达19.4%。继水源、大气等之后,如何保护和修复土地已摆在政府的眼前。 

  目前,中国并没有与土壤污染防治相关的法律,仅靠部分政策法规文件进行约束。准备提交至环资委的《土壤污染防治法(建议稿)》已经经历了漫长的准备过程。 

  尽管土壤污染防治法直至去年才列入中国立法规划,但早在2006年,环保部(时称“环保总局”)已经开始组织人员进行土壤环境保护方面的立法工作,罗丽说,“到了2012年9月,国务院曾做出土壤污染严重的批示,基于这样的指示,启动了第二次土壤环境保护立法方面的工作。” 

  2012年10月,环保部正式成立土壤环境保护立法专家组,开展起草工作,其中包括五位法学专家和四位土壤学家。据统计,直至今年7月,该立法专家组共召开了14次工作会议,进行了三次调研。 

  罗丽介绍称,“此前已经起草了一份土壤污染防治法的征求意见稿,在3月也向国务院法制办、国务院各部委、各省级地方政府进行了征求意见,六七月专家进行了调研,重新召开了起草会议,形成了草案的征求意见稿。”。  记者 余寒

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